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王伟：企业信用建设法治化研究
发布时间：2020.09.07
党的十九届四中全会对实现国家治理的制度化进行了全面安排和部署。法律是最为重要、最为核心、最为严密的制度， 也是制度的高级表现形式。
从这个意义上讲，实现国家治理的制度化，首先要实现国家治理的法治化。作为依法治国基本方略的重要内容，企业信用体系建设法治化必将成为我国社会经济发展的重要基础。企业信用体系建设实现法治化，可以充分发挥法治本身所具有的规范性、强制性、稳定性等特征，确保市场经济有序、合理运行，进而逐步提升国家治理水平，促进国家治理体系现代化。信用在传统文化中一直是一种非常重要的价值观。从2000年左右，我国逐步开始大规模推进社会信用体系建设，通过20年左右的发展，逐步形成了高度完善的社会信用体系。当前在社会信用建设中存在一些争议，可以说，信用建设是在争论中前进。从实务界、经济学者的思维来看，社会信用建设提高了人们的信用水平，所以从成本效益比较的角度强调信用建设的有效性。而从法学界的思维来看， 认为社会信用建设需要一定的法律依据， 而目前社会信用建设法律体系正在不断完善之中。从我国各部门各地方推进信用体系建设的实际情况来看，社会信用建设在促进人们履约、守法等方面起到了推动作用。因此，当前需要克服当前社会信用建设法治化不足，将其纳入法律规制之中， 使其具有更强的合法性。从伦理信用到制度信用。诚实信用是一种道德观念，而道德和法律相互促进、高度融合，富勒在《法律的道德性》中提出：“道德使法律成为可能”。信用建设也经历了从伦理道德到形成法律制度的变迁过程。从经济信用到公共信用。在当前市场经济发展背景下，经济信用与公共信用对人们的生产生活都产生了重要影响。就目前立法来看，信用即指人们的履约和守法状态，其中履约就是指经济信用，守法就是指公共信用。从个体信用到机构信用。传统意义上的信用强调个人，强调人无信不立。然而，随着法人、非法人、社会团体等机构的大量出现，信用的范围从个人扩展到了机构。从私权利主体信用到公权力主体信用。在市场经济机制下，经典的信用模式主要是指经济信用，适用于私法主体。随着市场经济发展，公权力主体应当遵守诚实信用原则已经称为社会共识。公权力主体信用甚至被称为“第一信用”，即在当前优化营商环境建设中，政府必须要带头遵守信用。随着社会主义法律体系建成，当前信用建设所需的外部法治环境已经基本形成。2011 年，吴邦国委员长宣布我国已经建成了社会主义法律体系，形成了以宪法为核心，以民商法、刑法、行政法、经济法等为主干的法律体系。截至 2019 年3 月，我国有效法律合计为 271 件。据不完全统计，我国还有行政法规 700 余件，部门规章 3000 余件，行政性法规 1万余件，地方性规章 1.5 万余件。社会主义法律体系的形成夯实了社会信用体系建设的法律基础，为社会信用体系建设提供了基本的法律遵循。目前，我国已经有近 30 法律、30 部行政法规以及相关地方信用立法等涉及信用问题。如《反不正当竞争法》《广告法》《外商投资法》《消费者权益保护法》《电子商务法》《食品安全法》等。在具体的表达方式上，各有侧重。比较典型的表达方式包括“XX 违法行为记入诚信档案”“列入严重违法失信名单” “分级分类监管”“政府、行业协会推动信用建设”等。梳理目前已有的信用立法发现，企业信用领域立法进程相对更快。目前已形成部分专门信用立法，比如中央层面的《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等；地方层面的《台州市企业信用促进条例》 《广东省商事登记条例》《陕西省企业信用监督管理办法》等地方立法或制度。尽管企业信用领域立法已经取得了很大的进步，但是当前的信用立法还不足以形成全面的信用法律体系，信用立法缺失严重影响着信用建设。当前信用法治的主要不足主要体现在三个方面，主要是信用基本法缺失，缺乏顶层设计；现行立法效力层级低，规则不统一；信用实践和监管活动法律根据不足。从长远来看，要构建企业信用立法体系，需要从两个角度来进行改进。一是制定社会信用基本法，当前《中华人民共和国社会信用法》已列入立法规划，全国人大正在加快立法进程。另外，在地方层面可以制定社会信用条例、社会信用信息管理条例、公共信用信息管理条例等来细化上位法的规定。二是构建企业信用专门立法体系，包括经济信用立法体系和公共信用立法体系。按照亚当·斯密在其名著《国富论》和《道德情操论》中的观点，诚实信用不仅属于经济伦理，还是一项重要的社会规则。当前，我们提出了市场经济就是信用经济的理念。经济交易方式的变迁经历了以物易物、货币交易（即时交易、信用交易、电子化交易）的过程，折射出社会信任体系的发展变迁。学者的研究表明信用与经济增长的正相关关系。同时，信用关系还体现在交易中从人格化信用向制度信任（非人格化信任）的变迁。关于企业经济信用的法律调整，在一般法层面，应当适用民商法、经济法、诉讼法等部门法。例如，在《民法典》中，总则编、合同编、物权编、人格权编等部分均有大量与信用相关的条文。《民法典》第7条规定：“民事主体从事民事活动 , 应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”，将诚实信用这一民法上的帝王条款体现的淋漓尽致。在商法中，公司法、保险法、票据法、海商法等立法以及各类金融交易制度均涉及信用问题。例如：商事登记具有公示公信效力，有利于减少舞弊欺诈行为；权利证券化通过格式化、标准化的方式表彰权利，简化了繁杂的识别过程，提高了交易效率；外观主义下票据、证券、表见代理等制度保护了交易双方的利益。此外，立法还通过对权责进行特殊配置，对交易双方课以不同义务，处理交易双方的守信问题，如根据保险法上的最大诚信原则，保险人、投保人应当分别承担说明义务、如实告知义务等。在专门法层面，征信、评级等专门立法的基本目标是要营造市场声誉机制，利用市场化、社会化的力量对信用主体进行社会监督。通过声誉机制，将私的信息转向准公开或公开，并允许通过查询、公示等方式进行披露，从而建立起信用领域的记录、评价、利用、激励约束等机制。一是信用信息范围相对较窄，比如大量的商事交易信息游离在征信体系之外，行业协会所掌握的会员信用信息还不能归集为社会所用；二是信用服务和产品供给不足，征信、评级、保理、信用和保证保险等领域发展不足，竞争不充分；三是信用信息共享和利用不充分。建议从以下两个方面来完善企业经济信用立法。首先要完善一般立法，包括民商法、经济法、诉讼法等基本法律制度，用法律形式把诚信观念固定下来，形成道德和法律共同调整的基本方向。同时，要重点优化信用专门立法及制度，比如征信、评级、保理、信用和保证保险等领域的信用经济立法，制定专门的企业信用促进立法。制定企业信用促进立法是信用立法的重要创新。如：《台州企业信用促进条例》作为我国首部企业信用促进立法，创设了较多企业信用促进的立法规则。借鉴地方立法经验，笔者认为，企业信用促进立法可以在以下几个重点方面进行创新：一是构建信用经济的促进和扶持体系，具体包括政策支持体系、公共服务体系等；创新行业协会诚信建设体系；创新新型融资机制；试点信用经济示范区。二是突出信用立法对信用服务业的促进，要扩大信用服务业务的范围，包括征信、评级、担保、保险、保理、商账追收等领域。信用服务业的法律规制原则应是促进竞争、分类规制、央地协同。其中，对于征信业的法律规制而言，要正本清源，对企业征信真正实行形式备案制，对个人征信建立牌照管理制度，在此监管架构的基础上，引入竞争机制，实现更为充分的市场竞争。三是完善信用信息共享和利用机制，构建公共信用信息、市场信用信息及其相互之间的共享机制。企业公共信用机制的基本框架集中体现为信息公示和信用监管，其运行基础具体包括四个方面。一是制度框架。包括政府信息公开，企业信息公开立法，涉企信息的采集、归集、共享、公示等。二是专业基础。建立专门专业队伍，如国家发改委、市场监管总局、海关总署、税务总局等中央机构及地方相关部门设立了专门从事公共信用信息管理、信用监管的机构， 不断提高公共信用的专业化水平。三是监管工具。如企业信息公示、分级分类监管、失信惩戒机制、守信激励、信用修复。四是技术基础。在现代社会的技术，信用建设呈现出高度的数字化、智能化、技术化等趋势，传统行政正在朝向“数字行政”迈进。如全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示平台以及其他政府部门、地方相关部门的信息公示平台，为相关部门依托公共信用信息开展经济和社会治理提供了技术基础。2014 年我国制定了《企业信息公示暂行条例》，该条例的重大创新在于改变了过去高强度的行政手段，转变为利用通过信息公示和信用监管机制对企业进行监管，营造出监管者、被监管者和社会公众的三级社会共治格局。该条例所采取的这种专门立法模式，是我国商事法制的重大创新，为我国企业信用建设做出了重大贡献，也为国际商事法制贡献了“中国方案”。2019年，为深化商事制度改革，加强事中事后监管，促进企业诚信自律，扩大社会监督，市场监管总局开展了修法工作，对《企业信息公示暂行条例》进行了全面修订，并公布了《企业信息公示条例（修订征求意见稿）》。2020年，国务院将该条例的修改列入立法计划。从完善公共信用法治化的角度，笔者建议从以下几个方面进一步完善条例的相关规定：一是确定企业信用信息公示和利用的基本原则。包括促进企业信息流动；政府提供基本信息；依企业规模分类公示；保障交易安全等四项基本原则。二是强化涉企信息的共享和公示，注重对企业信用信息的整体利用。具体包括：拓宽企业信用信息披露路径；按企业规模分类公示信息；增加公示章程信息，将章程设定为任何企业都应当公示的信息；构建违反信息公示义务的法律责任机制，包括民事责任、行政责任、刑事责任、程序失权、强制市场退出等。三是完善企业信用监管法制化。《企业信息公示暂行条例》的颁布和实施，对于深化商事制度改革、加快社会诚信体系建设、提升监管服务水平都具有十分重要的意义。建议从两方面完善信用监管法治化：其一，构建高度法治化的信用惩戒机制。将市场性惩戒、社会性惩戒、行政性惩戒、行业性惩戒和司法性惩戒纳入信用法治化建设。其二，创新信用修复机制。根据行为人是否具有信用修复的意愿、行为的危害程度、行为发生的客观原因、对失信行为的主观认知等因素，确定是否具有可修复性。在修复程序上，应当对提出申请、作出承诺、进行整改、修复决定、修复公示等重点环节加以规定。从未来的法治发展方向来看，笔者建议制定《企业信用监督管理条例》，确立信用监管体系和信用监管工具，完善失信惩戒机制和信用修复机制，从而体现信用监管在构建新型监管机制方面的基础性地位。《企业信用监督管理条例》的制定， 从立法条件、立法技术、实践经验等方面都较为成熟，具有较强的可行性。从立法内容来看，《企业信用监督管理条例》应当重点对信用监管组织体系（包括监管机构的职权职责、监管程序等）、信用监管工具（如分级分类监管）、企业失信惩戒、信用修复、企业守信激励、信用领域的智慧监管、非正常企业强制退出、违反信用监管的法律责任等内容进行规定。源点注：本文转自《中国信用》2020年8月；作者：王伟。
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