党的二十大报告指出，“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。
征信行业是我国数字经济的重要组成部分，是数字经济背景下数据要素供给和数据服务产业的典型体现。习总书记在中央政治局集体学习和十九届四中全会中均提出要抓紧建立覆盖全社会的征信体系。征信制度建设在金融风险防范化解和我国数字经济的蓬勃发展中发挥着不可替代的磐石作用。
在《征信业管理条例》出台十周年之际，在此对我国征信制度发展进行回顾及展望，具有承前继后、继往开来的重要意义。
征信制度建设现状
我国的征信制度建设经历数十载，建立起以《宪法》《民法典》《刑法》为统领，《网络安全法》《个人信息保护法》和《数据安全法》等法律为基础框架，《征信业管理条例》行政规章为基本规范，《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《征信业务管理办法》《征信机构管理办法》等部门规章和规范性文件为具体要求的整体法律框架体系，为建立覆盖全社会的征信系统、促进经济金融稳健发展发挥着支撑作用。
征信制度建设发展历程
我国征信制度建设与金融信用信息基础数据库的成长历程相伴相生，征信系统从诞生到发展壮大，也是我国征信制度从无至有、健全完善的过程。
起步阶段（2013年以前）
1997年人民银行开始筹建银行信贷登记咨询系统，征信制度建设有待起步。2005年人民银行建立起全国集中统一的企业和个人征信系统，同期出台《三号令》，在部门规章层面建立了我国第一个征信制度规范，对个人信用信息的采集、查询、信息保护等提出规范要求，为征信制度建设的发展奠定了基础。
发展阶段（2013—2023年）
2013年是我国信息网络高速发展元年，互联网大数据、人工智能技术广泛运用，征信系统更新迭代至二代系统进入新发展阶段，面临着网络数据安全和个人信息保护等新命题、新挑战。
2013年，国务院出台第一部征信行业行政法规《条例》，同年全国人大常委会出台《关于加强网络信息保护的决定》，提出个人信息保护、规范网络活动中收集和使用个人信息行为等。
2016年以来，国家相继出台《民法典》《网安法》《数安法》和《个保法》等涉及征信的法律。这些法律法规从民事权利义务、网络安全、数据安全、个人权益保护等领域为征信制度建设搭建起坚固的体系框架。
2013年以来，人民银行相继出台《信用评级业务管理暂行办法》《征信机构管理办法》《企业征信机构备案管理办法》《征信业务管理办法》《征信投诉办理规程》《中国人民银行关于加强征信合规管理工作的通知》一系列部门规章和规范性文件，为征信业务的合规开展和监督管理提供了依据。
高质量发展阶段（2023年至今）
2022年底《社会信用体系建设法》草案稿已经面向社会征求意见，该法设专章建立征信行业的法律原则，是征信制度领域继《条例》出台以来的第一部上位法，未来该法的出台将对促进征信制度建设高质量发展起到根本性作用。
习总书记在二十大提出要推动高质量发展，加快建设现代化经济体系。党中央国务院于2022年底和2023年初相继出台《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》和《数字中国建设整体布局规划》，为促进数据高效流通使用、赋能实体经济提供制度支撑，我国征信制度建设进入提质加速阶段。
结合构建数据要素基础制度的特征要求，我国征信制度建设将以促进征信数据合规高效流通使用、赋能经济金融发展为主线，聚焦于数据产权，数据要素流通和交易、收益分配、治理等领域的制度健全建设。
征信制度建设发展特征
注重个人信息保护
宪法统领下的现行征信法律体系体现了维护个人尊严、保护个人权益的价值观，贯穿“征信为民”的根本理念。通过对信息处理进行规范限定，充分保障网络数据安全，赋予个人知情同意权、查询权、异议权、救济权等权益，多维度保障个人信息主体权益，充分体现了我国征信制度建设全心全意为人民服务的根本宗旨。
兼顾发展与安全
征信法律体系设计理念旨在维护个人信息权益保护与合理利用之间的平衡，体现法律上公平正义和效率价值的辩证统一，整体构建权责明确、保护有效、利用规范的制度规则，促进依法合理有效利用个人信息数据，推动数字经济和征信行业发展行稳致远。
形成多层次框架体系
一是法律层面的《宪法》《刑法》《民法典》《个保法》等，是征信行业的法律基础。
二是行政法规、部门规章层面的《条例》《三号令》《征
信业务管理办法》等，是征信行业的具体规范。
三是征信行业标准层面的《个人信息安全规范》《个人金融信息保护技术规范》等，是征信行业的操作指引。我国征信行业已经形成多维度、多层次的制度体系。
主体适用范围广泛
在当前的征信法律制度框架下，我国的征信业务规范对象从传统的金融行业延展到个人征信机构、企业征信机构、政府部门，更多领域的信用信息处理机构、信息提供者、信息使用者等，逐步将征信业务的各类参与者纳入规范管理，适用主体覆盖对象广阔，有效推动征信业务各方参与主体的规范作业。
征信制度建设的重要作用
覆盖全社会征信体系的重要保障
《个保法》《条例》和《征信业务管理办法》等法律法规明确征信行业上、中、下游参与者的法律责任，将原先游离于监管之外的新型征信活动纳入法治监管轨道；通过建立“断直连”的市场准入规则重塑征信市场业务模式，促进征信市场有序发展；通过明确信用信息内涵外延，将替代数据纳入信用信息，为金融风险防范提供更有效的信息服务。这些制度设计都是建设覆盖全社会征信体系的制度保障。
为征信行业高质量发展保驾护航
在《民法典》《个保法》等基础法律框架下，人民银行出台的《征信业务管理办法》《征信机构管理办法》作为《条例》的配套制度，通过界定征信定义、细化业务合规要求、实现征信业务全流程规范等，对促进征信市场化、法制化和科技化发展具有积极意义，为征信业务的依法合规开展和高质量发展提供了具体可操作的规范指引。
是信息主体权益保护的坚强支持
征信制度体系通过一系列制度安排，规定采取合法、正当的方式采集信息，遵循最小、必要和独立、客观、公正原则，不得过度采集，不得危害国家秘密、侵犯个人隐私和商业秘密；赋予个人知情权、异议权、删除权、撤销权和可携带权等，设定刑事惩罚、民事侵权赔偿、公益诉讼、行政处罚等救济方式，给予信息主体充分全面的权益保障。
征信制度建设中存在的问题
法律层面上位法缺失
目前征信领域缺少一部纲领性的法律，整体效力层级较低、新旧法律法规适用衔接不畅，分散于《民法典》《网安法》《个保法》等的相关条款仅对信息处理进行了原则性的笼统规定。征信行业是数据信息领域的特殊实践，有必要结合行业特点，量身定制出台征信领域的特殊法律，针对性地补齐征信法律缺失短板，解决立法滞后、法律冲突等问题，为我国征信行业的长远发展奠定制度基础。
《条例》有待进一步完善
征信行业的快速发展和法律环境的变化，使得十年前出台的《条例》难以完全满足现有发展需要。例如，破产重整企业征信处理规则的缺失，使得现实业务开展无据可循；《个保法》和《数安法》等对信息处理和信息安全的要求，在《条例》中没有得到全面体现。有必要对《条例》进行完善，使之符合新的法律要求，贴合构建数据基础制度的发展目标，满足我国征信事业的长远发展需要。
信息共享制度仍需健全
一方面，大量信用信息分散于不同政府部门和地方机构，没有形成信息共享畅通渠道，容易导致数据割据和数据孤岛，使得大量中小微企业和个人成为“信用白户”。
另一方面，实践中各部门、各行业和地方政府各自建设信息系统，数据接口、信息分类、资料定义、统计口径等缺乏行业标准，很难实现信用信息高效快速的交互流通，彼此缺乏协调性、共享性和效率性，都是制约信息共享流通的重要因素。
征信制度建设的建议
推进征信法律专章立法工作
《社会信用体系建设法》草案稿对征信行业进行了规范。
一是明确征信业务相关概念范围以及开展要求，为征信行业避免乱象、合规发展定准基调；
二是明确征信监管原则，为填补监管空白和行业有序管理提供法律支持；
三是明确征信系统履行防范金融风险、促进金融业发展的法定职责，定准征信系统依法履职发展基调。
进一步完善《条例》
一是完善征信业务处理规则，细化征信业务采集、保存和删除等处理规则，完善授权、保存等规定等。
二是增加征信业务信息共享规则，明确信息互换标准原则等。
三是细化个人信息主体权益保护规则。根据《个保法》等新法规定，进一步细化个人授权、异议和权利救济等业务规则。
健全信息共享制度
一是推动建立政府信息、企业信息等信用信息的共享制度。统筹现有信用信息系统基础设施，实现各区域各行业之间的信息交互，与征信立法形成合力，共同规范信用信息采集、处理和使用等。
二是推动建立征信行业标准。人民银行作为征信主管部门，可牵头制定全国统一的征信信用信息采集与分类标准、信息主体标识与基本术语规范及接口标准等，建立数据资源流通的指导性规则，促进信用信息高效归集和集中共享应用。
发展远景：构建征信数据要素基础制度
党中央国务院的《意见》提出要激活数据要素潜能，构建国家竞争新优势；《规划》提出建设数字中国，完善法律法规体系，加强立法统筹协调等。这一系列重要文件的出台深刻反映了党中央国务院将数字经济作为构建新发展格局的战略选择和关键支撑，拉开了我国数据产权制度走向具体制度实践的序幕。
中国人民银行行长易纲在2021年香港金融科技周上就曾提出，要探索实现数据确权，更加便捷的数据交易，更合理的数据使用，激发市场主体活力和科技创新能力。征信行业应当致力于构建和完善数据制度建设，让征信数据要素的获取、加工、流通、使用以及收益分配等行为有法可依、有规可循，推动征信数据要素市场规范化、制度化建设。
一是加强征信数据产权制度建设。在征信数据确权、加工、使用过程中贯彻“共同使用、共享收益”理念，进一步健全征信领域信用信息确权授权机制。
二是建立征信数据要素流通交易制度。建立数据分类分级授权使用规范、数据质量标准化体系建设、数据整合互通机制等，促进征信数据要素的有效共享流通。
三是建立征信数据要素治理制度。实行征信数据行业监管和跨行业协同监管，建立征信数据要素流通全过程的合规公正、安全审查、算法审查、监测预警等监督管理制度。
建立数据分类分级授权使用规范、数据质量标准化体系建设、数据整合互通机制等，促进征信数据要素的有效共享流通。
在二十大和两会胜利召开、《条例》颁布十周年之际，征信行业也开启了发展新篇章。我国的征信制度建设将一贯以习近平新时代中国特色社会主义为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局。在我国数据要素化进程按下“快进键”之际，积极推进征信制度建设进入高质量发展新纪元。
注：本文作者王晶晶（中国人民银行征信中心法律事务部）
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